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Normativa antidoping

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LA NORMATIVA ANTIDOPING 

(ROBERTO PASQUALI) 

Tutti sanno che è vietato usare nello sport sostanze dopanti,  cioè sostanze dirette ad  aumentare artificialmente le prestazioni in gara  del concorrente. E’ altrettanto pacifico che l’uso di tali sostanze, oltre ad essere scorretto da un punto di vista morale per la competizione sportiva, comportando l'esaltazione della vittoria a tutti i costi ed il perseguimento del guadagno facile,  è altamente pericoloso per la salute dell’atleta.  

L’art. 32 della Costituzione italiana afferma: “ La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo”.  La carta fondamentale del nostro paese riconosce dunque che l’intera collettività ha bisogno che la salute di tutti i suoi singoli componenti sia tutelata al massimo grado affinché la società stessa  possa  crescere ed affermare pienamente i propri valori.

Lo stato italiano, ma anche gli altri stati esteri, reprimendo l’uso del doping (dall’inglese dope, cioè droga, stupefacente, additivo) afferma esplicitamente che questa è una pratica che indebolisce l’intera società ponendo a rischio la salute dei singoli sportivi che ne fanno uso. 

Fin dall’inizio la lotta al doping ha però dovuto scontrarsi con realtà complesse che ne hanno minato l’efficacia:

1) innanzi tutto l’enorme giro di affari che essa sottende ha sempre giustificato e favorito una ricerca farmacologica sofisticata di nuove e più evolute sostanze dopanti;

2) come si è accertato l'uso di alcune sostanze vietate, immediatamente ne sono state usate delle nuove fino a quel momento  sconosciute;

3) la ricerca farmacologica sofisticata nel settore ha continuamente introdotto l’uso di sostanze c.d. coprenti,  non illecite, ma dotate del potere di nascondere l'uso di sostanze illecite. 

La lotta al doping è in sostanza iniziata verso la fine degli anni ’60 allorché il C.I.O. (Comitato Olimpico Internazionale) diede il via a controlli di laboratorio sugli atleti predisponendo all’uopo una lista di sostanze farmacologiche vietate.  

In Italia la repressione dell’uso del doping inizia invece nell’anno 1971 con la promulgazione della legge n°1099 la quale puniva gli atleti che per “modificare artificialmente le loro energie naturali” facevano uso di “sostanze che possono risultare nocive”, demandando però al Ministero della Sanità di individuare esattamente quali fossero tali sostanze.  

Questa legge ha però avuto uno scarso successo sia per la tenuità delle sanzioni applicate ai trasgressori (sanzioni di natura solo pecuniaria da un minimo di 50.000 lire ad un massimo di un milione di lire) e sia perché con la promulgazione della successiva legge 24 novembre 1981 n. 689, intitolata “Depenalizzazione e modifiche al sistema penale”, le ipotesi contravvenzionali previste dalla suddetta legge,  già munite, come detto, di sanzioni lievi, divennero addirittura semplici illeciti amministrativi. Il 13 dicembre 1989 è stata poi promulgata la legge n. 401, intitolata “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive”. Già dall’intestazione di tale legge si comprende che questa normativa, seppure può essere considerata il primo tentativo del legislatore di colmare un vuoto legislativo in materia di doping, e pur prevedendo sanzioni più pesanti (reclusione da un mese ad un anno con la multa da euro 258 a euro 1.032), è stata introdotta nel nostro ordinamento soprattutto per combattere la pratica delle scommesse clandestine nel mondo dello sport.  Solo indirettamente questa legge è stata applicata per reprimere l’uso del doping. 

Anche tale legge si è però rivelata di scarsa efficacia contro il doping innanzi tutto perché applicabile esclusivamente alle competizioni sportive  organizzate dal CONI o altri enti riconosciuti dallo Stato e poi perché, soltanto in via di interpretazione giurisprudenziale, e appunto indirettamente,  è stata estesa anche ai fenomeni di doping. 

Ed infatti tale legge ha stabilito all’art 1” Chiunque offre o promette denaro o altra utilità o vantaggio a taluno dei partecipanti ad una competizione sportiva organizzata dalle federazioni riconosciute dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dall'Unione italiana per l'incremento delle razze equine (UNIRE) o da altri enti sportivi riconosciuti dallo Stato e dalle associazioni ad essi aderenti, al fine di raggiungere un risultato diverso da quello conseguente al corretto e leale svolgimento della competizione, ovvero compie altri atti fraudolenti volti al medesimo scopo, è punito con la reclusione da un mese ad un anno e con la multa da euro 258 a euro 1.032. Nei casi di lieve entità si applica la sola pena della multa”. La giurisprudenza ha collegato alla nozione di “atti fraudolenti” dell’art. 1 la repressione del doping: si è infatti affermato che essendo il doping un artificio volto a falsare il risultato sportivo e leale di una competizione, dovesse senz’altro   considerarsi un “atto fraudolento” volto ad alterare l’esito della competizione sportiva. 

Tale interpretazione estensiva dell’art. 1 della legge n. 401/89 ha però creato non pochi  dubbi in dottrina e nella stessa giurisprudenza, sembrando una vera e propria forzatura della legge in questione, emanata per tutti altri intenti. Inoltre l’orientamento giurisprudenziale maggioritario ha escluso fin dall’inizio la possibilità di estendere l’applicazione della normativa menzionata alle ipotesi di c.d. “doping autogeno, cioè alle ipotesi di auto assunzione di sostanze vietate da parte dell’atleta, ritenendo che,  secondo la propria ratio legis della legge n. 401/89,   l'unico possibile autore del reato nelle varie ipotesi di reato potesse essere un soggetto estraneo alla competizione sportiva e non l’atleta stesso. Questo ha reso ancor meno efficace l’impatto punitivo della legge contro la pratica del doping. 

Chiaro è stato in merito l’orientamento della Cassazione che in una fattispecie da dichiarato che  non rientra nell'ipotesi di reato di cui all'art. 1 L. 13 dicembre 1989 n. 401 l'assunzione di sostanze droganti da parte di un corridore. I comportamenti fraudolenti previsti dalla suddetta norma invero consistono in attività proiettate all'esterno delle persone che le hanno deliberate ed in qualche modo sinallagmatiche, posto che collegano alla distorsione della gara, che il soggetto esterno persegue, denaro od altra attività perseguita dall'altro soggetto partecipante alla gara: dette caratteristiche mancano nei fenomeni autogeni di doping che trovano adeguata sanzione negli ordinamenti sportivi” (Sent. sez. VI pen., 26 marzo 1996, n. 3011). Com’è facilmente intuibile questa interpretazione ha sempre  rappresentato un grande limite nell’applicazione di tale normativa in materia di doping. 

Nel frattempo nel 1995, con la legge n. 522, l’Italia ha ratificato  la convenzione contro il doping riunitasi a Strasburgo il 16 novembre 1989 in cui gli Stati membri del Consiglio d’Europa si erano impegnati ad eliminare la pratica del doping nello sport e ad  adottare leggi, regolamenti o misure amministrative atte a ridurre la disponibilità di metodi dopanti proibiti e di steroidi anabolizzanti, controllando  la circolazione, la detenzione, l’importazione, la distribuzione e la vendita delle sostanze medesime. 

Ancora tutto rimaneva però ancora nelle intenzioni e negli impegni programmatici. 

Nel 1998 è stata poi convocata a Losanna la prima Conferenza Mondiale Antidoping nella sede del C.I.O. (Comitato Olimpico Internazionale) dove sono stati  costituiti degli organismi sopra nazionali in grado di controllare e di emanare norme in materia di doping: ; in tale occasione è stata istituita la World  Antidoping Agency (WADA) che però, in quanto organismo di diritto privato, non è riuscita sino ad ora ad armonizzare la normativa antidoping tra tutti gli stati membri visto che all’interno delle varie Federazioni si sono riscontrate decisioni discordi e rifiuti su determinazioni adottate dalla predetta agenzia.

Come si vede sino all’anno 2000, in realtà,  la lotta al doping , sia in Italia che negli altri stati, è ancora inefficace e frammentaria. 

Finalmente il 14 dicembre 2000 l’Italia emana la legge n. 376 (“Disciplina della tutela sanitaria delle attività sportive e della lotta contro il doping”), che non solo può essere considerato il primo vero strumento legislativo diretto in modo specifico contro la pratica del doping,  ma che pone addirittura  il nostro paese all’avanguardia in materia. E’ da ritenere che, benché non esplicitamente stabilito, la legge 376/2000 abbia abrogato la legge 1099/1971 nella parte riguardante il doping, ferma restando la sua persistente validità per ciò che concerne l’idoneità alle diverse attività sportive agonistiche, che rimane disciplinata da quest’ultima legge e dai decreti ministeriali ad essa connessi. 

La legge n. 376/2000 è senz’altro  una legge “storica” per la lotta al doping perché va a colmare un pericoloso vuoto legislativo. L’obiettivo dichiarato della legge è la tutela e la salvaguardia della salute   e, solo di riflesso, la tutela della lealtà nelle competizioni sportive: con questa normativa il legislatore non ha soltanto represso penalmente l’uso di sostanze dopanti ma ha anche introdotto il concetto di “informazione” della cultura antidoping attuando numerosi sistemi di prevenzione. 

Vale appena la pena segnalare che naturalmente rimane vigente la legge n. 401/89 che continua nella sua opera di repressione delle frodi sportive. 

Lart. 3 della legge n. 376/2000  ha istituito presso il Ministero della Sanità la Commissione per la vigilanza ed il controllo sul doping e per la tutela della salute nelle attività sportive,   che  predispone le classi di farmaci e delle sostanze biologicamente vietate, che determina, anche in conformità alle indicazioni del CIO e di altri organismi ed istituzioni competenti, i casi, i criteri e le metodologie dei controlli anti-doping e che individua le competizioni e le attività sportive per le quali il controllo sanitario è effettuato dai Laboratori di cui al successivo articolo 4, comma 1,.Inoltre la Commissione effettua, tramite i laboratori di cui all'articolo 4, anche avvalendosi di medici specialisti di medicina dello sport, i controlli anti-doping e quelli di tutela della salute, in gara e fuori gara; predispone i programmi di ricerca sui farmaci, sulle sostanze e sulle pratiche mediche utilizzabili a fini di doping nelle attività sportive;  individua le forme di collaborazione in materia di controlli anti-doping con le strutture del Servizio sanitario nazionale;  mantiene i rapporti operativi con l'Unione europea e con gli organismi internazionali, garantendo la partecipazione a programmi di interventi contro il doping;  può promuovere campagne di informazione per la tutela della salute nelle attività sportive e di prevenzione del doping, in modo particolare presso tutte le scuole statali e non statali di ogni ordine e grado, in collaborazione con le amministrazioni pubbliche, il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), le federazioni sportive nazionali, le società affiliate, gli enti di promozione sportiva pubblici e privati, anche avvalendosi delle attività dei medici specialisti di medicina dello sport. 

La legge all’art. 4 ha poi istituito  i Laboratori per il controllo sanitario sull'attività sportiva a cui ha demandato il controllo sulle competizioni; tali Laboratori devono essere accreditati dal CIO o da altro organismo internazionale riconosciuto in base alle disposizioni dell'ordinamento internazionale vigente, sulla base di una convenzione stipulata con la Commissione. 

L’art. 9 della legge è la norma specifica che detta le sanzioni penali per l’uso del doping.

Dispone il 1° comma dell’articolo 9: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, è punito con la reclusione da tre mesi a tre anni e con la multa da euro 2.582 a euro 51.645 chiunque procura ad altri, somministra, assume o favorisce comunque l'utilizzo di farmaci o di sostanze biologicamente o farmacologicamente attive, ricompresi nelle classi previste all'articolo 2, comma 1, che non siano giustificati da condizioni patologiche e siano idonei a modificare le condizioni psicofisiche o biologiche dell'organismo, al fine di alterare le prestazioni agonistiche degli atleti, ovvero siano diretti a modificare i risultati dei controlli sull'uso di tali farmaci o sostanze”.
Tale norma merita alcune considerazioni:

1) l’art. 9 integra una tipica ipotesi di “norma penale in bianco” in quanto il precetto penale non trova la sua compiuta enunciazione nella norma di legge che a sua volta  rinvia ad una fonte subordinata che ne specifica il contenuto. Ed infatti il 1° comma della norma in esame, per indicare  le sostanze dopanti, rinvia ad un elenco di farmaci e altre  sostanze elaborate dalla Commissione Antidoping e inserite nel  decreto ministeriale emesso il 15 ottobre 2002 dal Ministro della Salute,  pubblicato nella G.U. n. 278, suppl. ord. del 27/11/2002. Secondo tale classificazione sono sostanze dopanti,  ad esempio, gli stimolanti (tra cui l’anfetamina, la caffeina in dosi massicce, cioè più di 12 microgrammi/millilitro, la cocaina, il pentetrazolo,  il reproterolo, il salbutamolo, il salmeterolo, la selegilina, la stricnina, la terbutalina),  i diuretici, gli effetti mascheranti, gli ormoni e sostanze ad azione mimetica, i narcotici (eroina, idrocodone, metadone, morfina, pentazocina, petidina), gli anabolizzanti (androstenediolo, androstenedione,  drostanolone, norboletone, noretandrolone ecc.).

Ha comunque precisato sul punto  la Cassazione che il reato preveduto e punito dagli artt. 2 e 9 della legge n. 376/00 è configurabile anche e indipendentemente dall'emanazione del decreto ministeriale di ripartizione in classi dei farmaci, delle sostanze e delle pratiche dopanti, ove trattasi di indebito uso di sostanze già comparse nell'elenco posto in appendice alla legge 29 novembre 1995, n. 522 di ratifica della convenzione contro il doping, fatta a Strasburgo il 16 novembre 1989 (Cass. pen., sez. III, 2 dicembre 2004, n. 46764).

2) l’agente non potrebbe validamente eccepire, a propria difesa, l’ignoranza della norma integratrice del precetto penale dicendo ad esempio di non essere stato a conoscenza dell’inclusione di quella data sostanza nella lista di quelle vietate. Ed infatti se è vero che l’art. 5 Cod. Pen. non esclude la punibilità del soggetto che è caduto in errore sul precetto penale (error vel ignorantia legis non excusat), e se è altrettanto vero che d’altro canto l’art 47 3° comma Cod. pen. dispone che “l'errore su una legge diversa dalla legge penale esclude la punibilità, quando ha cagionato un errore sul fatto che costituisce il reato”, in questo caso essendo la lista di sostanze vietate (norma secondaria e norma c.d. “di riempimento”)  integratrice e quindi tutt’uno con la norma penale in bianco (cioè con l’art. 9 della legge n. 376/00), comporterà che l’errore dovrà essere considerato  privo della capacità esimente.

3) in ordine all’elemento psicologico il 1° comma dell’art. 9 richiede il dolo specifico, perché si configuri il reato. In  altre parole la norma non ritiene sufficiente che sussista nell’agente la semplice rappresentazione e la volontà del fatto vietato dalla norma ma ritiene necessario che egli abbia avuto l’intenzione  di alterare artificiosamente il risultato della gara ovvero di occultare, in occasione dei controlli, la pratica illecita. Il giudice chiamato a valutare il comportamento dell’atleta, in altre parole,  per irrogare la sanzione, dovrà  verificare la coscienza e volontà di assumere, procurare o somministrare i farmaci vietati e l’intenzione di alterare le prestazioni agonistiche. 

4) Per la configurabilità del delitto di commercio di sostanze farmacologicamente o biologicamente attive, invece, non è richiesto il dolo specifico, bastando per l’incriminazione la semplice rappresentazione e coscienza del fatto, essendo il commercio clandestino di tali sostanze punito indipendentemente dal fine specifico perseguito dal soggetto agente; si tratta, infatti, di un reato di pericolo, diretto a prevenire il rischio derivante dalla messa in circolazione di tali farmaci, al di fuori delle prescrizioni imposte dalla legge, per la tutela sanitaria delle attività sportive (così Cass. pen., sez. VI, 11 aprile 2003, n. 17322). In questo caso la pena prevista è la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 5.164 a euro 77.468; 

5) escluso, come detto, che l’imputato possa difendersi invocando l’ignoranza del divieto in ordine ad una data sostanza, questi potrà soltanto evitare una condanna invocando il caso fortuito o la forza maggiore. In altre parole egli dovrà dimostrare in che modo ha assunto la sostanza, e andrà assolto qualora riesca a dimostrare  di averla assunta con il concorso di fattori causali del tutto eccezionali (si pensi ad una serie di causalità che l’hanno portato ad assumere una sostanza in luogo di un’altra) ovvero a causa di fattori esterni non controllabili (si pensi al dolo altrui non conosciuto e conoscibile dall’imputato);  

6) anche se non è ben specificato nella norma si ritiene che la responsabilità ai sensi del 1° comma dell’art. 9  della legge n. 376/2000 non sia solo a carico dei tesserati, ma anche dei soggetti estranei all’ordinamento sportivo; 

7)  l’atleta è tra i possibili soggetti attivi del reato di doping, essendo punito in questo caso l’uso di sostanze vietate da “chiunque” posto in essere. E per atleta si intende qualunque soggetto, anche estraneo all’ordinamento sportivo perché non tesserato con le varie Federazioni; 

8) Il reato previsto dalla legge n. 376/00 è un reato di pura condotta e di pericolo presunto in quanto il pericolo, sebbene non implicito nella stessa condotta, viene comunque presunto iuris et de iure, senza possibilità di prova contraria. Ne consegue che il reato di assunzione di sostanze dopanti non si consuma nel momento dell'assunzione della sostanza vietata poiché il pericolo dell'alterazione delle prestazioni agonistiche permane fino a quando la sostanza dopante è idonea a modificare le condizioni psicofisiche e biologiche dell'atleta che l'ha assunta. (Dunque persiste il reato anche se l'assunzione della sostanza dopante sia avvenuta in precedenza in paese straniero) (Cass. pen., sez. III, 12 luglio 2007, n. 27279). 

Dispone inoltre il comma 2 dell’art. 9 che “La pena di cui al comma 1 si applica, salvo che il fatto costituisca più grave reato, a chi adotta o si sottopone alle pratiche mediche ricomprese nelle classi previste all'articolo 2, comma 1, non giustificate da condizioni patologiche ed idonee a modificare le condizioni psicofisiche o biologiche dell'organismo, al fine di alterare le prestazioni agonistiche degli atleti ovvero dirette a modificare i risultati dei controlli sul ricorso a tali pratiche. 

La norma prevede poi, al comma 3, alcuni aumenti di pena rispetto alla norma base se dal fatto deriva un danno per la salute,  se il fatto è commesso nei confronti di un minorenne e  se il fatto è commesso da un componente o da un dipendente del CONI ovvero di una federazione sportiva nazionale, di una società, di un'associazione o di un ente riconosciuti dal CONI.Se il fatto è commesso da chi esercita una professione sanitaria, alla condanna consegue l'interdizione temporanea dall'esercizio della professione. Se il fatto è commesso da un componente o da un dipendente del CONI ovvero di una federazione sportiva nazionale, di una società, di un'associazione o di un ente riconosciuti dal CONI  alla condanna consegue l'interdizione permanente dagli uffici direttivi del CONI, delle federazioni sportive nazionali, società, associazioni ed enti di promozione riconosciuti dal CONI. Inoltre con la sentenza di condanna è sempre ordinata la confisca dei farmaci, delle sostanze farmaceutiche e delle altre cose servite o destinate a commettere il reato. 

La legge n. 376/2000, per quanto prima vera ed efficace strumento contro l’uso del doping è sicuramente migliorabile in quanto caratterizzata da alcune lacune.Innanzi tutto non è prevista alcuna sanzione a carico di colui che rifiuta di sottoporsi al controllo antidoping; in tal caso, in mancanza di altri precisi e concordanti elementi probatori, non potrà applicarsi alcuna condanna all’interessato.Naturalmente il soggetto che non ha prestato l’assenso al controllo potrà essere soggetto  a sanzioni e procedure disciplinari di carattere sportivo.Ancora, la legge non prevede la punizione dell’acquisto e della detenzione di sostanze vietate finalizzate alla cessione,  visto che punisce soltanto chi  procura tali sostanze ad altri, chi le somministra, chi le assume o  chi ne favorisce comunque l'utilizzo.Infine non è prevista alcuna diminuzione di pena per chi collabora, rappresentando la circostanza un grave  ostacolo alla possibilità di risalire, nonché reprimere, i fenomeni commerciali che  ruotano attorno all’atleta. 

L’1 gennaio 2009 è stato approvato il codice  dalla WADA che, come abbiamo detto, è l’Agenzia sovranazionale che ha ormai il monopolio mondiale sui controlli anti-doping.

Ma, si ripete, il tutto è sempre circoscritto nell’ambito sportivo. 

Il Codice cerca di armonizzare le normative antidoping tra i vari sport e i vari paesi e  stabilisce che le Organizzazioni antidoping devono pianificare ed eseguire un numero efficace di test in competizione e fuori competizione sugli atleti membri con  test consistenti in prelievo di sangue e di  urine. 

Vi sono nel codice norme davvero restrittive che limitano la libertà dell’atleta richiedendo stringenti vincoli di reperibilità per gli stessi. 

L'atleta viene informato di essere stato selezionato per un controllo antidoping da un ispettore antidoping o da un accompagnatore antidoping.  L’ ispettore  o l’accompagnatore fa poi firmare all'atleta un modulo col quale quest'ultimo riconosce e accetta la notifica e nel quale sono descritti diritti e responsabilità dell'atleta. Qualora l'atleta rifiuti di firmare l'accettazione di notifica o si sottragga alla medesima, l'ispettore o l’accompagnatore devono informare l'atleta delle conseguenze di un rifiuto o di un'inadempienza. Se l'atleta continua a rifiutarsi, viene documentato il fatto in un rapporto dettagliato all'Organizzazione antidoping che ha disposto il test.

Un atleta può chiedere di ritardare la visita al punto di controllo antidoping per poter partecipare ad attività come una conferenza stampa o una cerimonia di premiazione. Tuttavia, dal momento in cui l'atleta riceve la notifica a quello in cui fornisce il campione che viene successivamente sigillato, l'atleta deve essere costantemente accompagnato e tenuto sotto osservazione dall’ispettore o dall'accompagnatore per garantire l'integrità, la validità e l'identità dei campioni. Questo perché è dimostrato che possono bastare pochi minuti per manomettere il campione, per mascherare la presenza di una sostanza o per alterare il procedimento dei test.

L'atleta non può rifiutarsi di sottoporsi al prelievo e non può essere  assente senza valida giustificazione dal prelievo dei campioni dopo la notifica; inoltre non può interferire in qualunque parte del controllo antidoping.

Queste violazioni sono soggette a squalifica biennale in caso di prima contravvenzione .  Tale periodo può venire ridotto o eliminato qualora l'atleta possa dimostrare circostanze attenuanti, o aumentato qualora l'evidenza dimostri l'esistenza di circostanze aggravanti. 

La WADA non è coinvolta nei procedimenti disciplinari se non dopo che le varie Organizzazioni antidoping hanno completato la gestione dei risultati ed erogato le eventuali sanzioni a carico dell'atleta potendo appellare o chiedere il  riesame della decisione nazionale da parte della rispettiva organizzazione. Qualora la WADA abbia dubbi sul procedimento o sui risultati, può esercitare indipendentemente il proprio diritto d'appello alla Corte d'Arbitrato per lo Sport (CAS). La WADA non può erogare sanzioni agli atleti essendo tenuta soltanto a vigilare sul rispetto delle norme antidoping.La WADA  è inoltre  vincolata dalle decisioni della CAS e non ha alcun potere di rivedere o comunque modificare una decisione della CAS.  In ogni caso, qualora una delle parti desiderasse richiedere una nuova udienza presso la CAS su basi valide, la WADA non si opporrebbe a tale domanda.       

 Questa è ad oggi la normativa sportiva e penale afferente il doping.  

Quel che è certo, comunque, è che il fenomeno del doping sta aumentando nel mondo sportivo e che una legge penale in materia ha scarsa efficacia deterrente se non viene affiancata da un intenso lavoro di sensibilizzazione da parte di chi opera nel mondo sportivo. 

Credo pertanto che la vera sfida stia nello stimolare nei giovani la ricerca di motivazioni, di sana adrenalina, di allenamento intenso e di vita sana  come stimolante  naturale e lecito nell’attività sportiva, in modo da allontanarli in modo definitivo dalle sostanze artificiali.   

 

 

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